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郑京平:如何推进政府统计信息化建设
 【发布时间:2009年02月20日】 【来源:中国电子政务论坛】 【作者:佚名】

国家行政学院电子政务研究中心专家委员会 委员

国家统计局 总工程师 

郑京平 

当人类跨入信息技术时代之后,信息化正在成为各个国家、各个机构和各个行业追逐的目标。面对这样的大潮,政府统计该如何应对?政府统计的信息化建设应该如何推进?以下是本人的一些初步体会,提出来供同行们参考。

一、信息技术时代对政府统计的挑战

刻画信息技术时代可以有不同的视角和不同的结论,但无论从哪个视角看,我们认为信息技术时代最显著特征可以归纳为如下几个方面:一是影响人类交往的传统时空障碍已被彻底打破。“无需久等,无需远行”这句话形象地刻画了信息技术时代,人们在相互交往中的时空概念。信息、技术、资本、商品、劳务等组合和交易,已不再受传统意义上时空概念的限制,整个地球变得的像的一个村庄一样。二是人类社会的信息量,特别是数字化的信息量剧增。当今的时代,政府机构、企业、个人等大量的行政活动、商业活动和日常生活等都被计算机等信息技术设备记录和存储下来。人类社会经济发展和生活的点点滴滴都在成为数字化信息的重要组成部分。三是人类对信息,特别是数字化信息的处理能力急剧提高,而且,处理成本不断降低,并已达到了一个相对很低的水平。20世纪40年代初,第一台数字电子计算机问世时,每秒钟只能作5000次加法运算,稳定性也较差。而如今在经历了电子管、晶体管、集成电路、大规模集成电路等四个发展阶段之后,电子计算机的功能和处理信息能力均发生了翻天覆地的变化。特别是随着新材料科学,如纳米材料科学的迅猛发展,电子计算机的发展正在进入又一个新的发展阶段。从功能上看,已从过去的高级计算工具转变为涉及社会各个领域的一种基础性思维和智能工具。科学计算、数据处理、自动控制、辅助管理和教学、人工智能、多媒体和计算机网络技术等等,都已属于电子计算机的功能势力范围。计算机的体积大大缩小,运算速度已达到每秒几十万亿次的水平。而且,信息技术设备的成本也越来越低廉。

信息技术时代的到来为政府统计带来了一些机遇,为改善和提高一个国家乃至全球的政府统计能力,生产出更高质量的政府统计产品提供了更大的可能性。一是功能强大、而又相对便宜、方便的信息技术设备已经可以装备到政府统计机构的绝大部分员工。二是用户友好的统计软件和网络系统,使统计问卷设计、数据收集、加工整理、数据发布等环节和整个流程能够较好地得到统一协调和控制。三是拓宽了政府统计机构收集统计数据信息的渠道。如,数字化的行政和商业记录大大拓宽了统计数据信息的收集渠道,降低了收集成本。四是通过网络和数据库等手段,使得元数据和数据的定义、加工整理、存储、发布和共享变得更加简洁方便。特别是统计数据信息在机构内部的共享已从过去的费时费事、由上到下的垂直方式,转变为高效率、几乎可以同时使用的扁平方式;在机构外部的发布和共享也由单纯的纸介质,转变为网络、磁介质、纸介质等多种形式,大大提高了统计数据信息的利用效率。五是在世界范围内交流统计理论方法和统计实践经验变得更加方便易行。

但与此同时,信息技术时代给政府统计带来更多的则是挑战。这种挑战集中体现在政府和社会各界对政府统计部门提出了更高的要求,施加了巨大的压力:随着信息技术的应用,政府统计部门应该能够使用更少的投入生产出时效性更强、质量更高的统计产品。而实际上,新的技术手段,往往意味着新的服务需求和更加繁重的工作负担。具体而言,一是统计用户希望政府统计机构提供品质更高、时效性更强、更容易获得、更加微观(甚至是分企业和住户)的统计数据信息(包括国际统计数据信息)。二是国内外的统计用户都希望国家统计机构(NSO)承担起政府统计信息“一站式网站服务”窗口的职能。即,希望国家统计机构的统计数据服务网站应该包括该国所有政府统计机构的统计数据信息。当用户要寻找一个国家的政府统计数据信息时,只要访问这个国家统计机构的网站即可。三是急需加强国家统计机构(NSO)组织管理国家内部政府统计工作的职能,急需规范统计数据信息生产流程,统一统计数据生产标准,以使得统计数据信息在不同生产者之间的交换和共享真正做到简便易行,使统计数据信息发布方式实现基于数据库和网络化成为可能。四是急需在全球范围内使政府统计产品标准化和生产流程规范化,以使得国际统计机构之间、国家统计机构(NSO)之间,以及国际统计机构与国家统计机构之间统计数据信息的交换与共享能够基于数据库和网络化形式进行。然而,上述这些挑战,仅仅靠信息技术的应用是无法应对的,它需要通过行政管理体制的改革,治理结构的调整,统计生产流程的再造,政府统计机构人员结构和素质的优化提高,相适应的财力投入,更广泛的国际合作等多方面的综合配套措施才能实现。此外,值得特别指出的是,随着信息技术的广泛应用,政府统计工作和政府统计数据信息的安全性,特别是对被调查对象基本资料的安全性,正在面临着越来越大的考验。

二、转变观念,提高能力,迎接挑战

在信息技术时代的大潮中政府统计该如何应对?政府统计的信息化建设应该如何推进?我认为需从以下几个方面入手。

(一)正视现实,转变观念,形成适应信息技术时代特点的政府统计工作理念。一是要充分认识到信息技术和以此为基础的信息化的强大渗透力和不可逆性。就像在汽车时代一样,既然汽车已经驶入我们的生活,就不可能再恢复用马车代步。面对信息技术时代已经到来的现实,我们只能充分利用其提供的机遇,积极探索新的途径来适应和满足时代的要求,任何消极防范都只能使自己陷于被动。二是正确理解政府统计工作信息化的本质。政府统计工作信息化就是借助先进的信息技术,实施现代科学的管理理念和管理方法,提高政府统计能力,提高政府统计工作效率。政府统计工作信息化的本质是管理观念变革、工作方式转变、业务流程再造。政府统计工作信息化绝不是现行政府统计工作生产和管理模式的计算机化或网络化。而是借助信息技术创新管理,再造和优化统计工作流程,提高统计能力和工作效率。因为现行的管理和生产模式由于没有借用先进的信息技术,其理念及方法有很大的局限性。因为信息化和网络化使得在过去难以实现,甚至难以想象的现代管理理念和生产模式,如超大规模的数据收集及处理、远程实时的信息传递及共享等得以实施。因为信息化能够迫使组织成员提高自身素质,能够靠计算机及其程序的“铁面无私”强制性地推行规范化的科学管理方式,从而大大提高劳动生产率。统计工作信息化需要大量的资金投入,但其绝对不是靠花钱就能买得到的工具(或商品),更不是“花瓶”或“面子工程”。三是努力实现政府统计工作的信息化是应对各种挑战的唯一出路,大力推进统计工作信息化建设是统计事业发展的硬道理。四是政府统计工作信息化是一个长期艰苦的过程。因此,信息化建设必须边建设、边应用、边发挥效益。信息化建设必须具有开放性,做到与时俱进。

(二)要建立强有力的政府统计工作信息化推进管理体制。由于信息化的重要性,也由于信息化作为管理理念和管理方式变革带来的推进难度,一个强有力的信息化建设领导机构和组织体系是信息化建设成功的重要保障。特别是要成立由政府统计机构的“一把手”亲自挂帅的信息化建设领导小组。要组建和培养一支由管理专家、统计业务专家和IT专家组成的信息化建设骨干队伍。依靠强有力的组织保障推进统计工作信息化。

(三)加强政府统计能力建设。要尽可能地利用信息技术时代带给我们的机遇,加强统计基础设施建设,利用信息技术重组或重建从统计设计到发布等各个环节统计工作的生产流程和组织管理模式。依靠适合信息技术时代特点的制度创新、管理创新、技术创新等方式全面提高政府统计能力。

(四)加强政府统计的国际合作。一是加快统计方法、统计指标体系、统计生产流程、统计产品的规范化和标准化进程,提高其通用性和配套性。二是加强统计数据信息的交流与共享。三是加强统计信息化建设领域的国际合作,为政府统计数据收集、整理和传播搭建全球化的信息技术平台。各国政府统计数据信息的生产流程具有很高的相似性,因此,充分发挥国际合作和规模经济的优势,成立由国际组织、主要国家统计机构和著名IT企业的管理专家、统计业务专家、IT技术专家组成的政府统计信息化课题研究小组,完全有可能研制出基本适合各国政府统计工作的比较“标准”的统计信息化基础设施和软件系统,为各国政府统计机构结合自身特点进行适合本国国情的开发和应用奠定基础。这样既可提高政府统计信息化建设的效率,也可以解决统计数据信息在各国和国际组织之间共享的标准不统一的问题。

三、组织管理政府统计信息化项目应注意的十个问题

要想比较好地推进政府统计信息化建设,做好项目的组织管理工作十分重要。经过多年来的摸索和思考。我认为以下十个问题必须予以关注。

(一)要为项目正名。政府统计系统所进行的所谓“IT(信息技术)项目”,是一种误称。实际上,应该将其称为“具有IT背景的统计业务项目”,或者“由于IT使其成为可能的统计业务项目”。后者虽然有些绕口,但是,表述更准确,突出了是统计业务项目这一本质。这种“吹毛求疵”灌输了一个理念,除了网络等基础设施建设项目外,政府统计系统没有纯粹的IT项目,而只有统计业务项目。因此,一切项目都应围绕着统计业务进行。当然,为了照顾到习惯说法,我们有时也还会叫“IT项目”,但要时刻牢记项目的实质。

(二)要有一个信息技术系统整体规划框架,以使每个具体项目有章可循。信息技术系统整体规划框架非常必要,它是保障信息化系统性、连续性、兼容性的基础。因为信息化建设是一项建设投资大、周期长、需求广的系统工程,如果没有一个整体规划,很容易形成信息“孤岛”,导致重复建设,影响系统建设和运行的效率。因此,必须首先制定信息技术系统整体规划,至少是规划的框架。

(三)要形成适合部门自身特点和项目规模的项目治理结构(即项目管理组织结构)。项目治理结构可以有多种模式,但是以下几点必须要得到保证。一是一定要有最高领导层的重视和参与。二是一定要有业务人员、IT人员和制度方法管理人员共同参加,共同承担项目责任(奖或惩)。三是最终用户一定要起主导作用,特别是在业务需求方面,要由最终用户决定。

(四)项目管理应标准化。只要是具备一定规模的项目,其管理都要遵循事先制定的标准流程。虽然要注意避免“杀鸡用牛刀”,但更要注意项目管理中的“放任自流”。标准化的项目管理,是保证项目成功,提高项目质量的重要保证。

(五)项目的最终成果是连续不断的应用。按照传统概念,IT项目最终都应有一个产品。但我们认为,一个统计业务项目的最终成果,不是产品(不是软件,更不是硬件),而是应用,是完全溶入日常统计业务工作中的连续不断的应用。

(六)要尽可能地使用现成的主流商业软件产品。一些机构在信息化建设过程中,为了节省资金,适应自身业务需求,往往喜欢找软件公司或组织IT人员自己编制有关程序。这种做法的初衷可以理解。但是,从系统的稳定性、连续性和运行维护的方便性看。我们建议,应该尽可能地使用比较成熟的、主流的、标准化的现成商业软件产品,哪怕只能满足业务需求的80-90%。有些业务需求无法省略,最好也应该现成商业软件的基础上,进行修改和扩充。这样可以较好地保证项目的成功。

(七)一定要有成本核算。项目在论证过程中,一定要考虑成本,哪怕在机构内部进行虚拟核算,也要让业务部门考虑到项目的投入产出比。避免统计业务部门提出过高的项目需求。

(八)要充分考虑项目可能出现的风险(灾难)。实施任何一个项目,都要有风险意识。要充分考虑项目可能出现的风险(灾难)。并且要有对项目风险的评估、控制和灾难恢复预案。对一些大型项目,在实施前一定要试点。

(九)要注意利用好部门以外的资源。在项目实施过程中,不能仅仅盯着本部门的资源,要注意利用好部门以外的资源,包括软硬件产品和技术人员等。这对政府部门来说尤其重要。因为在现行体制下,政府部门很难留住尖端的IT人才,而IT技术的发展又是日新月异。当然,在使用商业化的供应商时,既要依赖他们,又要派员全程参与整个过程,掌握关键技术,以使整个项目能够尽可能满足业务需求,以便于今后的维护和更新升级。

(十)要统一对外采购IT产品。政府部门要有一个统一对外采购IT产品的机构,而不能让下属单位各自为政。以达到节省资金、提高效益、保持系统的兼容性等目的。

作者:郑京平  国家行政学院电子政务研究中心专家委员会专家委员,国家统计局总工程师。高级统计师、教授。享受国务院政府特殊津贴。2002-2006年任国家统计局新闻发言人,现任国家统计局总工程师。

曾主持或参加国家自然科学基金、国家社会科学基金、全国统计科学研究等项目,并获得过全国科学技术进步二等奖、中国发展研究奖——“宏观调控”二等奖和全国统计科学技术进步一等奖等。

在多家报刊杂志上发表关于中国经济、世界经济、官方统计改革和信息化等方面的论文数十篇。曾作为高级访问学者在美国斯坦福大学亚太研究所和挪威国家统计局从事有关建立中国经济计量模型的合作研究。

(此文为国家行政学院电子政务研究中心专家委2009交流材料,转载请注明)

 

 

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